¿Cuáles son los riesgos de la integración entre Tigo y Movistar? ¿Cómo mitigarlos? El mercado ante un “duopolio técnico”

Hace unos meses se cristalizó, por unos 400 millones de dólares, la compra de la participación de Telefónica (Movistar) en Colombia Telecomunicaciones (Coltel), que supera el 65 %, por parte de la multinacional Millicom, dueña de la marca Tigo.

Además, se está a la espera que también se concrete el negocio de la participación restante en Coltel, que es la Nación, en cabeza del Ministerio de Hacienda, con más del 30 %. Y avanza la negociación de Millicom con EPM para que la empresa internacional le compre a la joya de la corona paisa el 50 % que tiene en Tigo-UNE.

Todas estas operaciones están a la expectativa de las aprobaciones por parte de las autoridades, en especial de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), para efectos de competencia y de transparencia en el mercado. Ya el MinTIC y la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) emitieron sus comentarios.

SEMANA dialogó con Felipe Serrano, socio de la firma Serrano Martínez CMA, y quien por varios años estuvo en la SIC, para evaluar los alcances de la integración.

SEMANA: ¿Cuáles fueron los alcances de los comentarios del MinTIC y de la CRC ante la eventual integración de Tigo y Movistar?

FELIPE SERRANO: Los comentarios del MinTIC y de la CRC ante la eventual integración de Tigo y Movistar se centraron en reconocer que la operación podría generar eficiencias y un mayor equilibrio competitivo frente al operador principal (Claro), pero advirtieron riesgos significativos para la competencia, especialmente por la reducción de competidores de cuatro a tres. Ambas entidades señalaron la necesidad de imponer medidas regulatorias y condiciones específicas para mitigar riesgos de efectos unilaterales y coordinados, proteger a los Operadores Móviles Virtuales (OMV) y garantizar el acceso mayorista a la red para terceros competidores, así como asegurar que las eficiencias se trasladen efectivamente a los usuarios. Además, recomendaron un monitoreo estricto de precios y condiciones comerciales, la implementación de ventanas de portabilidad informada para los usuarios y la vigilancia sobre el desmonte de infraestructura en zonas rurales, subrayando que la autorización de la integración debe supeditarse al cumplimiento de estas salvaguardas para preservar un entorno competitivo y el bienestar de los consumidores.

SEMANA: Si esa integración se da, ¿quedaríamos ante un duopolio?

F.S.: Si la integración entre Tigo y Movistar se materializa, el mercado colombiano de servicios móviles pasaría a estar conformado por dos grandes operadores de escala similar —Claro y el ente integrado Tigo-Movistar— que juntos tendrían la mayor participación de mercado, mientras que habría un tercer competidor con participación significativamente menor y OMV mantendrían una presencia marginal. Según el MinTIC, esta nueva estructura configuraría lo que se denomina un “duopolio técnico”, donde la rivalidad principal se daría entre dos grandes actores con capacidades y recursos comparables.

SEMANA: ¿Qué efectos positivos o negativos podría tener sobre el mercado?

F.S.: Tras la integración de Tigo y Movistar se podrían tener efectos tanto positivos como negativos sobre el mercado colombiano de telecomunicaciones móviles. Entre los efectos positivos, se destaca la posibilidad de generar eficiencias operativas, como la optimización en el uso de infraestructura y espectro, reducción de redundancias y mayores sinergias para la inversión en nuevas tecnologías, lo que podría traducirse en mejoras de cobertura, calidad del servicio y potencialmente menores costos operativos. Sin embargo, también podría tener efectos negativos, como la reducción del número de competidores relevantes, lo que aumentaría el riesgo de coordinación entre los dos grandes operadores, lo que podría derivar en alzas de precios, menor innovación y reducción de la presión competitiva. Además, se debilitaría la posición de los operadores más pequeños y de los OMV, quienes podrían enfrentar mayores barreras de acceso y condiciones menos favorables, limitando la diversidad de ofertas y la contestabilidad del mercado. Por tanto, sin medidas regulatorias adecuadas, según las autoridades, el duopolio podría consolidar prácticas menos competitivas y perjudicar la dinámica del sector a mediano y largo plazo.

SEMANA: ¿En qué condiciones quedaría un competidor como WOM?

F.S.: Según los conceptos de la CRC y el MinTIC, un competidor como WOM quedaría en una posición estructuralmente desventajosa tras la integración de Tigo y Movistar, enfrentando redes consolidadas y densificadas de los dos grandes operadores, lo que limitaría su capacidad de ejercer presión competitiva efectiva. Aunque WOM retendría una proporción del espectro, seguiría siendo el actor con menor infraestructura desplegada y menor densidad de red, lo que dificultaría su expansión y sostenibilidad en el mercado. Según las autoridades, la integración podría reducir los incentivos del ente integrado para facilitar el acceso mayorista a infraestructura y servicios esenciales como el Roaming Automático Nacional (RAN), encareciendo o restringiendo el acceso de WOM a estos insumos críticos. Por ello, tanto la CRC como el Ministerio consideran indispensable imponer condiciones que garanticen el acceso de WOM a recursos esenciales y le permitan seguir operando y creciendo como un competidor disruptivo.

SEMANA: ¿Qué se debería garantizar para que la operación no tenga efectos anticompetitivos?

F.S.: Según el MinTIC y la CRC, para que la operación de integración entre Tigo y Movistar no tenga efectos anticompetitivos, se debe garantizar la adopción de medidas regulatorias que preserven la presión competitiva y eviten la exclusión de operadores más pequeños. Específicamente, se recomienda asegurar el acceso mayorista a la red de acceso (RAN) del ente integrado bajo condiciones objetivas, razonables y no discriminatorias. Además, se debe mantener la estabilidad de las condiciones comerciales para los OMV, implementar mecanismos de seguimiento estricto a la evolución de precios minoristas, y evitar el desmonte de infraestructura en zonas rurales sin autorización previa. Estas garantías buscan que las eficiencias derivadas de la integración se trasladen efectivamente a los usuarios y que el mercado conserve una estructura competitiva, evitando la consolidación de un duopolio y la coordinación tácita entre los grandes operadores.

SEMANA: En materia de espectro, ¿qué ajustes se deberían hacer?

F.S.: De acuerdo con la CRC y el MinTIC, en materia de espectro, los ajustes necesarios ante la integración entre Tigo y Movistar deben centrarse en garantizar el cumplimiento estricto de los topes regulatorios de espectro establecidos para evitar la concentración excesiva de este recurso esencial en manos del nuevo ente integrado. Es fundamental que, antes de la materialización de la operación, se realicen las devoluciones y cesiones de espectro comprometidas por las partes, de modo que la distribución final entre los operadores preserve la simetría y no genere ventajas dominantes. Además, se recomienda fortalecer la regulación sobre el acceso mayorista a la infraestructura y el espectro, asegurando que operadores más pequeños puedan acceder en condiciones razonables y no discriminatorias, lo que incluye la posibilidad de compartir espectro y utilizar mecanismos como el Roaming Automático Nacional (RAN) bajo tarifas orientadas a costos marginales. Estos ajustes buscan mantener la equidad en la tenencia de espectro, promover la competencia efectiva y evitar que la integración derive en barreras

SEMANA: ¿Qué medidas se pueden adoptar en el mercado mayorista?

F.S.: En el mercado mayorista se pueden adoptar medidas como la obligación para el ente integrado de mantener condiciones estables, objetivas y no discriminatorias de acceso y uso de redes para los OMV existentes y potenciales durante un período transitorio, así como garantizar el acceso mayorista a la red de acceso (RAN) bajo un esquema de capacidad y con tarifas reguladas. Estas medidas buscan evitar que la integración derive en un monopolio mayorista, preservar la presión competitiva, facilitar la permanencia y expansión de los OMV, y asegurar que los operadores de menor escala puedan competir en igualdad de condiciones, promoviendo así la diversidad de oferta y la contestabilidad del mercado móvil colombiano.

SEMANA: ¿Qué impacto tendrían los operadores móviles virtuales?

F.S.: Los OMV desempeñan un papel fundamental en la diversificación y dinamización del mercado de telecomunicaciones, ya que amplían la oferta de servicios y atienden nichos específicos de usuarios que los grandes operadores no siempre cubren eficientemente. Sin embargo, tras una integración como la de Tigo-UNE y Movistar, el impacto sobre los OMV podría ser negativo si no se adoptan medidas de protección, pues quedarían con una única alternativa real de proveedor de red mayorista, lo que eliminaría la competencia entre redes por alojar OMV y podría traducirse en condiciones menos favorables, mayores costos y menor capacidad de negociación para estos actores. Esto pondría en riesgo la continuidad de los OMV y la diversidad de ofertas para los consumidores, afectando especialmente a segmentos sensibles del mercado. Por ello, es crucial garantizar condiciones estables y no discriminatorias de acceso mayorista para los OMV, preservando así su capacidad de competir y contribuir a la presión competitiva en el mercado minorista.

SEMANA: ¿Qué podrían obligar a hacer a la empresa integrada o a no hacer, desde la regulación?

F.S.: Desde la regulación, a la empresa integrada resultante de la fusión entre Tigo-UNE y Movistar podrían obligarla a mantener condiciones estables, objetivas y no discriminatorias de acceso y uso de sus redes para los OMV durante un periodo mínimo, garantizando así la continuidad y competencia en el mercado mayorista. Asimismo, se le podría imponer la obligación de ofrecer acceso mayorista a su red de acceso (RAN) bajo esquemas de capacidad y tarifas reguladas basadas en costos marginales, especialmente en favor de terceros operadores o futuros entrantes, para evitar prácticas de exclusión y asegurar la presión competitiva. También se le podría prohibir modificar o restringir las condiciones históricas de acceso mayorista que han facilitado la entrada y permanencia de OMV y otros operadores pequeños, así como impedir el desmonte de infraestructura en zonas rurales sin autorización previa. Estas obligaciones, de carácter transitorio pero susceptibles de convertirse en regulación sectorial general, buscan evitar efectos anticompetitivos, preservar la diversidad de oferta y asegurar que las eficiencias de la integración se trasladen efectivamente a los usuarios finales.

SEMANA: Si se da la operación, ¿en qué escenario queda Claro que tiene posición de dominio y se estaba a la espera de la aplicación de algunas medidas? ¿Se le podrían aplicar algunas de las medidas que va a tener la empresa eventualmente integrada?

F.S.: Si se concreta la integración entre Tigo-UNE y Movistar, Claro permanecería como uno de los dos importantes jugadores en un mercado móvil concentrado. En este nuevo escenario, la simetría de escala entre Claro y la empresa integrada, de acuerdo con las autoridades, podría facilitar riesgos de coordinación y reducir la presión competitiva, por lo que resulta pertinente que las medidas regulatorias que se impongan transitoriamente a la empresa integrada —como la obligación de ofrecer acceso mayorista a su red en condiciones objetivas y tarifas basadas en costos marginales, así como la estabilidad de condiciones para OMV y el acceso a RAN para terceros operadores— sean extendidas a Claro mediante regulación sectorial simétrica. .

SEMANA: ¿Cuál es el mayor riesgo jurídico de la integración?

F.S.: El mayor riesgo jurídico de la integración entre Tigo-UNE y Movistar de acuerdo con los conceptos de las autoridades radica en la posibilidad de que se consolide un duopolio técnico junto a Claro, lo que incrementa el riesgo de coordinación tácita. Este escenario podría facilitar conductas anticompetitivas, como la alineación de estrategias comerciales sin necesidad de acuerdos explícitos, reduciendo la presión competitiva, elevando precios, disminuyendo la calidad del servicio y dificultando la entrada o permanencia de operadores más pequeños. La experiencia internacional y la doctrina económica advierten que, en mercados altamente concentrados y con barreras de entrada elevadas, la reducción del número de competidores relevantes puede derivar en una pérdida sustancial de bienestar para los consumidores, por lo que la ausencia de medidas regulatorias efectivas para mitigar estos riesgos podría dar lugar a cuestionamientos legales sobre la protección de la competencia y el interés público, así como a eventuales impugnaciones o revisiones de la operación por parte de las autoridades de competencia y regulación.

SEMANA: ¿Cuál es el mayor riesgo económico?

F.S.: El mayor riesgo económico de la integración entre Tigo-UNE y Movistar es la potencial reducción de la presión competitiva en el mercado móvil colombiano, lo que podría traducirse en aumentos significativos de precios, menor innovación y deterioro en la calidad del servicio para los usuarios finales. Al consolidarse dos importantes operadores con cuotas de mercado similares (Claro y el ente integrado Tigo-Movistar), se configura según las autoridades, un duopolio técnico que facilita la coordinación tácita y disminuye los incentivos para competir agresivamente, especialmente en un contexto de altas barreras de entrada y expansión para nuevos actores.

SEMANA: ¿Qué impacto podría tener sobre los consumidores y cómo mitigarlo?

F.S.: La integración entre Tigo-UNE y Movistar podría tener un impacto negativo sobre los consumidores, principalmente en forma de aumentos de precios, menor diversidad de ofertas y posible deterioro en la calidad del servicio, debido a la reducción de la presión competitiva en el mercado móvil colombiano, de acuerdo con las autoridades. Al consolidarse dos importantes operadores, según las autoridades, se facilita la coordinación tácita y se debilita la competencia, lo que puede traducirse en condiciones menos favorables para los usuarios, especialmente en segmentos atendidos por operadores más pequeños o virtuales (OMV). Para mitigar estos riesgos, se recomienda, conforme los conceptos técnicos, imponer medidas regulatorias como la obligación de mantener condiciones estables y no discriminatorias para el acceso de OMV a la red, garantizar el acceso mayorista a la infraestructura de red (RAN) bajo tarifas reguladas y orientadas a costos, establecer una ventana de portabilidad informada para los usuarios, y realizar un seguimiento estricto de la evolución de las tarifas y la calidad del servicio. Estas acciones buscan preservar la competencia efectiva, asegurar que las eficiencias de la integración se trasladen a los usuarios y evitar la consolidación de un duopolio que perjudique el bienestar de los consumidores.

SEMANA: ¿Cómo evitar la tentación de una coordinación en el mercado con dos grandes jugadores?

F.S.: Para evitar la tentación de coordinación en un mercado que tendría dos importantes jugadores, como sería el caso tras la integración de Tigo-UNE y Movistar, es fundamental implementar medidas regulatorias que dificulten la alineación tácita de estrategias comerciales entre los líderes. Según las autoridades, esto incluiría obligaciones de acceso mayorista a la red en condiciones objetivas, transparentes y con tarifas reguladas basadas en costos marginales, garantizando que operadores más pequeños puedan competir efectivamente. Además, se recomienda, de acuerdo con las autoridades, establecer mecanismos de monitoreo estricto de precios y calidad de servicio, así como mantener la vigilancia sobre la evolución de la estructura de mercado y la conducta de los operadores, para detectar y sancionar cualquier indicio de colusión o prácticas anticompetitivas. La regulación sectorial debe ser dinámica y simétrica, extendiendo obligaciones equivalentes a todos los operadores de gran escala, de modo que ningún actor pueda beneficiarse de la reducción de la presión competitiva. Estas acciones, junto con la promoción de la entrada o fortalecimiento de un tercer competidor, son esenciales para preservar la rivalidad y evitar que el mercado derive en un duopolio acomodaticio perjudicial para los consumidores.