La caída de la ley de financiamiento fue una crónica anunciada. ¿Qué viene ahora?

El debate de la ley de financiamiento no alcanzó a ver la luz en las comisiones económicas. Antes de que se entrara en el detalle sobre las cifras y las propuestas de fondo, el Gobierno no logró los acuerdos fundamentales con los congresistas, y la ponencia de archivo terminó siendo respaldada por las mayorías para sorpresa de todos, incluso de los mismos que la querían hundir.

Fueron varios los argumentos que llevaron a que se cayera. Aunque el proyecto no tenía el mejor ambiente, especialmente luego de que al Ejecutivo ya le habían archivado la ley de presupuesto de 2025, se esperaba que por lo menos se diera el debate, y así lo había manifestado horas antes el nuevo ministro de Hacienda, Diego Guevara.

En la Comisión Tercera, los senadores Juan Pablo Gallo y Mauricio Gómez (Partido Liberal), Miguel Uribe (Centro Democrático) y Antonio Zabaraín (Cambio Radical) presentaron la ponencia de archivo, acogida por mayorías en las cuatro comisiones.

¿Qué generó el rechazo? Fueron múltiples los motivos que provocaron el hundimiento de la propuesta. Por un lado, causó molestia que el Gobierno, comenzando por el ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, quisiera “imponer” la propuesta sin conciliarla con todas las bancadas.

“El Gobierno, en vez de concertar, terminó buscando imponer una ley de financiamiento. En las reuniones de ponentes insistieron en los 12 billones de pesos. Terminaron haciendo reuniones entre unos pocos ponentes aliados del Gobierno a puerta cerrada”, aseguró el representante Christian Garcés, del Centro Democrático.

Otra de las razones es que en la ponencia del Gobierno se incluyeron artículos nuevos que no habían sido discutidos en esas reuniones de ponentes. Por ejemplo, se había excluido la idea de poner IVA a los juegos de suerte y azar realizados a través de plataformas digitales, así como la de llevar ese impuesto a la tarifa general en los carros híbridos (estos pagan 5 por ciento y la idea era subirlo a 19 por ciento).

Paralelamente, se incluyeron propuestas que tampoco se habían discutido, como el IVA a compras internacionales de artículos de bajos montos a través de internet, así como beneficios para los morosos en multas de tránsito. Eso causó la molestia de varios congresistas que decidieron no respaldar la iniciativa. “Nos sorprendimos por esas proposiciones que presentaron al final”, dijo el senador Juan Pablo Gallo, del Partido Liberal.

Buscando intermediarios

¿Por qué el Gobierno no logró salvar el proyecto de ley? Cuando el ministro Cristo empezó a ver que no contaba con el respaldo, se le vio la cara de preocupación, como quedó retratado en medio de la sesión. Según varios congresistas que hablaron bajo reserva, el funcionario trató de intermediar buscando a algunos gobernadores para que pudieran ayudarlo a convencer a los congresistas de que la respaldaran, pero eso tampoco funcionó.

Hay versiones que apuntan a que incluso algunos miembros del Pacto Histórico votaron a favor del archivo y hay quienes dicen que se trató de una confusión. Lo que sí llamó la atención es que bancadas de Gobierno, como el Partido Liberal, o incluso congresistas de En Marcha, el movimiento político de Cristo, votaron a favor del archivo de la propuesta.

Los reflectores quedaron puestos en Cristo, sobre todo porque el ministro de Hacienda, Diego Guevara, apenas se estaba estrenando en el cargo, y no se vio en las discusiones a otros altos funcionarios del Gobierno que debían estar en la conversación.

Causó extrañeza que no acudiera a las reuniones de ponentes el ministro de Comercio, Luis Carlos Reyes, ya que varios artículos tocaban a las empresas y al sector que lidera. SEMANA conoció que la decisión de que Reyes no participara en la concertación con los congresistas fue un lineamiento de la Casa de Nariño. Reyes no había quedado bien en el Congreso luego de su paso por la Dian.

Otra de las molestias de los congresistas fue la actitud del director de Planeación Nacional, Alexánder López, quien, tras el hundimiento del proyecto, se paró en el atril y arremetió contra todo el Congreso en un tono fuerte e hizo referencia a algunos congresistas con nombre propio, como el presidente del Senado, Efraín Cepeda.

La molestia con López fue porque, a pesar del regaño, poco se le vio en las discusiones con los ponentes o tratando de concertar con los distintos sectores antes de que fuera radicada la ponencia para sacar el proyecto adelante.

Algunas versiones apuntan a que eso generó roces entre Cristo y López, lo que ha aumentado las tensiones en el gabinete. De hecho, el mismo ministro del Interior confirmó que para fin de año podría haber movimientos ministeriales en el Gobierno Petro. Además, lo sucedido con la ley de financiamiento dejó un mal precedente para el Gobierno en el Congreso por las demás reformas que están a la espera de ser discutidas.

A continuación, las implicaciones de esta derrota del Gobierno, que fue literalmente anunciada desde el Legislativo.

Impacto en el presupuesto de 2025

Muchos se preguntan qué tan bueno o qué tan malo es para la situación económica del país que se haya caído la ley de financiamiento, con la cual el Gobierno pretendía conseguir 12 billones de pesos que le faltan al presupuesto de 2025, cuyo monto total es de 523 billones de pesos. Este deberá ser establecido por decreto presidencial debido a que ese proyecto de ley tampoco surtió su trámite en el Legislativo.

La representante Olga Lucía Velásquez, quien iba a ser una de las defensoras de la ley de financiamiento, dice que “la decisión de hundirla fue política. El Gobierno fue ingenuo al creer que se iba a cambiar una posición que estaba de manifiesto desde antes de radicar el proyecto. Cuando se presentó el presupuesto y se argumentó que parte de su fondeo provenía de un proyecto tributario, tanto Cambio Radical como el Centro Democrático manifestaron que no lo acompañarían aunque le hicieran ajustes, pues lo que había que hacer era bajar el monto”.

El Ministerio de Hacienda no aceptó esa alternativa, ya que debe responder por gastos considerados inflexibles, como las transferencias de la nación a las regiones, los salarios del Estado y las pensiones, sin contar con que en 2025 deberá pagar 112 billones de pesos en deuda pública.

Con el presupuesto en vilo, llegó al Congreso la ponencia de ley de financiamiento y, aunque se retiraron medidas controvertidas, como la de subir la base de contribuyentes del impuesto al patrimonio o la imposición de tributos a las apuestas en línea, no fue suficiente para convencer a los parlamentarios.

Estos tampoco compartían la propuesta planteada con la regla fiscal, que aportaría más de la mitad del recaudo esperado con la reforma (5,5 billones de 9,8 billones de pesos esperados). Se trataba de adelantar en un año el cumplimiento de la regla fiscal, es decir que la nación pudiera aumentar el déficit, más allá de la cifra establecida hasta 2026.

Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, explica que si se aprobaba el adelanto de la regla fiscal habría un fuerte aumento del endeudamiento.

Igualmente, los empresarios, a quienes les iban a aplicar un alivio en la tasa del impuesto de renta, dijeron que la caída del proyecto era lo más responsable que se había hecho.

Lo cierto es que ahora hay un presupuesto por 523 billones de pesos, cuyo monto no se puede modificar. Simplemente, tendrá que haber suspensión de recursos y los sacrificados son los destinados a la inversión, como lo confirma Mauricio Salazar, director del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana. “El hundimiento de la ley de financiamiento nos deja un presupuesto para 2025 de 511 billones de pesos, de los cuales solo 70 billones corresponderán a inversión pública (la cifra inicial era de 82 billones)”. Así, según la estimación de Salazar, el rubro de inversión se reduciría en 26 por ciento real frente al presupuesto de este año. “En 2025, el Gobierno tendrá el reto de hacer estos recortes sin afectar los programas sociales que están vigentes y las nuevas necesidades que surjan”.

Las inversiones más amenazadas

Una vez hundida la ley de financiamiento, los mensajes desde el Ejecutivo han sido asustadores. El primero que salió a alertar fue el director de Planeación Nacional, Alexánder López, quien habló de efectos sobre metas claves, como la de superar la pobreza, los subsidios para compra de vivienda o para cubrir servicios públicos a los estratos 1, 2 y 3.

El presidente Gustavo Petro, por su parte, dijo que las consecuencias “serán complejas”, pero que no se afectarán sus promesas de Gobierno. En cambio, sí habrá recortes a las transferencias a las regiones que llamó ‘ricas’, sin contar con que anunció próximos cambios tributarios (otra reforma impositiva) para luchar contra la evasión, “comenzando por los juegos de suerte y azar en línea y el contrabando, que deben ser la prioridad central”, dijo. Estos serían los sectores más afectados.

Las regiones. En Planeación Nacional ya calcularon cómo se tendría que hacer el recorte. Si se evaluara por sectores de la economía, de 31 que tienen un pedazo en la torta presupuestal, a 26 no les podrían garantizar los recursos de inversión, como tampoco a 81 de 163 entidades públicas que reciben plata del presupuesto. De los 11,9 billones de pesos que le restarán al rubro de inversión en el próximo año, a Bogotá le recortarían 568.742 millones de pesos en 2025, a Antioquia, 564.772 millones de pesos y a Atlántico, 336.035 millones. Las regiones más vulnerables tampoco escaparían a la poda. Chocó, por ejemplo, ya no contaría con 300.000 millones para inversión.

El metro de Bogotá. En medio de su molestia por la caída de la ley de financiamiento, López también dejó en el ambiente la sensación de que se afectarían las transferencias de la nación para la construcción del metro de Bogotá. “En lo del metro, tenemos que evaluar si el Gobierno nacional tiene unos compromisos en contratos que se están ejecutando para poderlos aplazar, previo acuerdo con los contratistas hacia el año 2026”.

El empleo. Otro cálculo de Planeación Nacional indica que habría un efecto en el empleo, con una pérdida estimada en 163.000 puestos debido a la reducción de la inversión pública en sectores que mueven la economía. Este indicador es básico en la reactivación económica, de la que se viene hablando desde tiempo atrás. La tasa de desocupación actualmente se ubica en 9,1 por ciento.

El Plan de Desarrollo. En Planeación también hablan de tener que enfrentar límites a la implementación de proyectos incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo, principalmente, de los que aportan calidad de vida a los colombianos más vulnerables, lo que, de paso, se vuelve un obstáculo a la reducción de las desigualdades sociales y regionales.

Emergencia improcedente

La molestia en el Ejecutivo por la caída de la ley de financiamiento, reflejada en discursos y trinos de varios funcionarios, ha llevado a especular con la posibilidad de que desde la Casa de Nariño intenten declarar una emergencia económica para contrarrestar la situación. No obstante, expertos consultados por esta revista rechazaron de plano esa posibilidad.

Mauricio Piñeros, managing partner y director del área tributaria de Gómez-Pinzón, cree que ese escenario no sería posible, pues las emergencias económicas están previstas para hechos sobrevinientes, que no fue lo que ocurrió en este caso. Es más, en la Constitución está reglado qué debe pasar cuando un presupuesto no es aprobado por el Congreso. Por ende, ahora se debe decretar y posteriormente hacerle un ajuste, dado que no se contará con todos los recursos.

“Una emergencia económica se decreta por hechos que no pueden ser afrontados de otra forma, por eso en este caso sería absolutamente improcedente. El presidente no podría recurrir a una emergencia para decretar los impuestos que necesita para financiar el presupuesto que él quiere, para eso no está hecho ese mecanismo”, insiste.

De la misma manera, Henry Amorocho, profesor de Hacienda Pública de la Universidad del Rosario, dice que hoy no se está dando ninguno de los ingredientes para hablar de una emergencia económica, pues todos los indicadores que se utilizan para este tipo de situaciones están al alza. Por ejemplo, la inflación bajó del 9,3 que registró en 2023 a probablemente 5 por ciento este año, lo que, junto con unas crecientes remesas, está mejorando el poder adquisitivo de los colombianos. Asimismo, el PIB avanzaría este año 2 por ciento, tres veces más que en 2023. “Estos indicadores no dan muestras de amenazas inminentes en el orden económico. Lo que sí hay es una circunstancia fiscal que afrontar y eso se debe hacer desde la parte administrativa”, precisó el académico.

Amorocho añadió que se debe tener en cuenta que, de los 9,8 billones que se buscaban con la hundida ley de financiamiento, 6 billones no iban a ser recaudo tributario, sino producto de un habilitamiento para endeudarse más al flexibilizar la regla fiscal. Por consiguiente, el recaudo tributario de esa reforma solo iba a ser de 3,8 billones de pesos, lo que implica apenas el 0,74 por ciento del presupuesto de 2025.

La última emergencia económica que tuvo el país fue la que decretó el Gobierno de Iván Duque durante la pandemia, un claro hecho sobreviniente. La administración Petro declaró una por la situación de La Guajira, pero la Corte Constitucional se la tumbó.

La sombra de los problemas fiscales

Como si la caída del recaudo tributario, la baja ejecución, la constante amenaza de incumplir la regla fiscal y el primer presupuesto que se declarará por decreto en la historia reciente del país no fueran problemas suficientes para las finanzas públicas, ahora se le sumó un nuevo chicharrón con el colapso de la ley de financiamiento.

Estos factores están haciendo que la situación fiscal se convierta en un elemento que afecta otras esferas, como el crecimiento (porque el Gobierno gasta menos), la política monetaria (el Banco de la República tiene menos incentivos para acelerar la baja de su tasa de interés) y hasta la tasa de cambio, dado que el país luce más riesgoso y el peso se debilita frente al dólar.

“La preocupación sobre la sostenibilidad fiscal ha aumentado porque, aun cuando el Ministerio de Hacienda ha anunciado recortes del gasto por 1,6 por ciento del PIB este año, el Comité Autónomo de la Regla Fiscal ha advertido que se necesita un mayor esfuerzo para cumplir con esta. Asimismo, el ministerio se ha comprometido a ajustar el gasto en 0,7 por ciento del PIB en 2025 tras el hundimiento de la ley de financiamiento, pero un presupuesto de 523 billones de pesos (que equivale 30 por ciento del PIB) no puede seguir teniendo fuentes de ingresos inciertas, como el 1,6 por ciento del PIB que esperan conseguir con la gestión de la Dian”, explican en Credicorp Capital. A eso se le suma la aprobación de la reforma al Sistema General de Participaciones (SGP), que podría ejercer una fuerte presión adicional sobre las finanzas públicas en el mediano plazo. Además, existe incertidumbre sobre el potencial impacto fiscal de las propuestas de reforma del Gobierno, como la de la salud y la de pensiones.

Los analistas del Citi también consideran que el ruido fiscal en Colombia cada vez será más sonoro. Sin ley de financiamiento prevén que el Ejecutivo posponga gastos tan pronto arranque 2025. En su concepto, al recorte de 28 billones de pesos anunciado para 2024 habría que añadirle otros 15 billones. “Aún no queda claro si este año se va a cumplir la regla fiscal. Yo creería que sí por la baja ejecución, pero también implicará mayores recortes en 2025”, explica Esteban Tamayo, economista principal del Citi para Colombia, Perú y Centroamérica y el Caribe. En su opinión, la ventaja de Colombia es que tiene un historial positivo de recortes y ajustes fiscales para lograr metas, pero esta vez tiene riesgos más altos de posibles incumplimientos.

Camilo Pérez, director de Investigaciones Económicas del Banco de Bogotá, considera que las dificultades fiscales presentadas en 2024 se repetirían en 2025, aumentando la posibilidad de una nueva baja en la calificación del país.