Gobierno y Congreso viven un pulso billonario por el presupuesto de 2025. En vilo este proyecto y la nueva reforma tributaria.

Quizás una de las discusiones más importantes que se realiza cada año en el Congreso es aquella en la que se define el presupuesto con el que funcionará la nación en la siguiente vigencia. Es tan importante que, a diferencia de otros proyectos de ley, tiene unas fechas límites para su aprobación, y la posibilidad de participar en esas discusiones, que inicialmente corresponde a las comisiones económicas conjuntas de Senado y Cámara, hace que muchos congresistas quieran formar parte de dichas células legislativas.

Tradicionalmente, los parlamentarios se interesan por el proyecto de ley del presupuesto, pues allí pueden darles forma a las promesas que les hicieron a sus electores, impulsando o desestimando el uso de recursos para determinados sectores. No en vano, el finado senador Roberto Gerlein solía decir que en estas discusiones el que se imponía era el “partido del presupuesto”, al cual terminaban perteneciendo todos los congresistas.

Pese a esto, en las revisiones del presupuesto de 2025, cuyo proyecto de ley fue radicado en julio pasado, ese “partido del presupuesto” parece haberse diluido y lo que se ve de nuevo es la profunda polarización del país entre partidarios y contradictores del Gobierno Petro. Esto llevó a una situación inédita, en la que no se cumplió con uno de los primeros requisitos de la discusión: la aprobación del monto del presupuesto, 523 billones de pesos, presentado por el Gobierno.

Debido a que el Ministerio de Hacienda anunció que esa cifra está desfinanciada en 12 billones de pesos, suma que planea buscar con una ley de financiamiento, numerosos congresistas se opusieron a su aprobación, alegando que no pueden darle su aval a un monto que depende de una nueva reforma tributaria, que, a su vez, suscita muchas dudas y actualmente no tendría el camino despejado en el Legislativo.

“Esa ley de financiamiento no tiene ambiente porque, entre otras cosas, toca temas tributarios muy profundos en impuesto al patrimonio, ganancias ocasionales, impuesto al carbono y flexibilización de la regla fiscal. El Gobierno pretende que le aprobemos el monto como si esa ley ya se hubiera aprobado. Es decir que le firmemos un cheque en blanco, pero eso es complicado, porque se requiere el respaldo de las cuatro comisiones económicas (las terceras y cuartas de Cámara y Senado)”, explica el representante Óscar Darío Pérez, quien tiene amplia experiencia en trámites de presupuestos y de reformas tributarias.

En efecto, en las comisiones económicas no se logró consenso sobre el monto, y el ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, dijo que ante esa realidad se continuará la discusión con el propuesto por su cartera (523 billones de pesos). Sin embargo, congresistas como Pérez y la senadora Angélica Lozano no comparten esa visión y creen que la cifra dependerá de lo que se defina a partir del martes 17 de septiembre, cuando se inicie la discusión formal del proyecto de presupuesto. Allí se hablará de cuánto y en qué se gastará el dinero.

“El martes se empezará a elaborar la ponencia para primer debate, que tendrá que estar lista y aprobada antes del 25 de septiembre. ¿Qué puede pasar? Que la tienen que avalar las cuatro comisiones. Con una sola que niegue esa ponencia también se niega todo el proyecto”, insiste Pérez y opina que el Gobierno no puede seguir de pelea con el Congreso, sino buscar consensos.

Lozano, por su parte, asegura que es inédito que no se haya definido el monto y que eso implica un vacío, pues la ley no dice qué hacer en estos casos. “Por ahora, vencido el primer plazo, nos vamos al siguiente, que es el del 25 de septiembre, momento para el cual se debe haber aprobado en las cuatro comisiones el desglose del presupuesto; qué tanto va para cada ministerio, para el ICBF y demás entidades. Esa sumatoria dará un total. De ahí se pasará a plenarias, y el plazo irá hasta el 20 de octubre. Si el proyecto no es aprobado en esa instancia, al día siguiente el presidente queda facultado por la Constitución para expedirlo por decreto. ¿Cuál decreto? Lo que se hubiere aprobado el 25 de septiembre”.

Esto implica que de aquí al 25 de septiembre los congresistas de las comisiones económicas discutirán los artículos propuestos y es factible que cambie la suma.

Algunos parlamentarios dicen que esta situación no es inédita, pues durante el gobierno de Andrés Pastrana se presentó algo similar con el monto del presupuesto, que al final fue demandado ante la Corte Constitucional y esta no le puso problema. Sin embargo, Óscar Darío Pérez, quien para ese momento ya pertenecía al Congreso, recuerda que no fue lo mismo, pues el Legislativo de esa época aprobó la cuantía del presupuesto después de la fecha límite. Por ese motivo el proyecto fue demandado, pero la Corte no lo tumbó porque había acuerdo entre Congreso y Gobierno, cosa que hoy en día no hay.

Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, considera que la actual coyuntura provocaría inquietudes jurídicas sobre vicios de trámite, lo que eventualmente llevaría a una demanda de inexequibilidad de la ley, y, si la Corte Constitucional llegara a acogerla, entraría a regir el presupuesto del año anterior. “El otro escenario es que el presupuesto de 2025 se declare mediante decreto. De todas formas, en ese escenario, el Gobierno tendría que recortar el presupuesto porque no podría emitir un decreto para la ley de financiamiento. Es decir, se vería obligado a recortar el presupuesto en esos 12 billones de pesos”.

Así las cosas, el panorama para el presupuesto de 2025 está nublado, pero la ventaja es que cada vez más personas del común le van a poner atención a una de las discusiones legislativas más importantes del año, que ojalá llegue a buen puerto por el bien de las finanzas públicas y del bolsillo de los colombianos.

Temores tributarios

El proyecto del presupuesto de 2025 viene acompañado de una ley de financiamiento, que el ministro de Hacienda pide no llamar reforma tributaria, puesto que trae tres componentes: estímulos para impulsar la reactivación, un adelanto de la regla fiscal y un paquete de impuestos que promete no gravar al colombiano de a pie, sino al más rico, así como reducir la tarifa de renta para empresas.

Aunque la iniciativa apenas fue radicada el pasado martes y aún no tiene ponentes, ya varios expertos han emitido su veredicto. Uno de ellos es Diego Cubillos, socio de Impuestos y Servicios Legales de Deloitte. En su concepto es una propuesta inoportuna por el momento de desaceleración que vive el país. “Aunque se dice que es para reactivar la economía, realmente no lo hace, pues hay unos artículos que, por el contrario, podrían frenarla más”.

Ese es el caso de la idea para bajar la tasa nominal (la que está establecida en la norma) de renta de las empresas, que tiene como contraparte unos artículos que incrementan la tasa efectiva (la que realmente se paga). “Lo explico con un ejemplo sencillo: una compañía tiene ingresos de 100 pesos y gastos de 80, lo que le da una utilidad de 20, que con una tarifa del 35 por ciento implica un impuesto de 7 pesos. Pero supongamos que se baja la tarifa del 35 al 20 por ciento. De nada sirve si tal como se propone se recortan los gastos que se pueden deducir fiscalmente. Así, los ingresos siguen siendo 100, pero los gastos serían solo de 10. Por ende, la utilidad ya no sería de 20, sino de 90, y al aplicarle la tarifa de renta del 20 por ciento el impuesto más que se duplica”.

Otro tema que causa preocupación es el cambio en el método de retención en la fuente para personas naturales. Hoy existen dos procedimientos para determinar cuánto se les retiene a los asalariados. El primero es un cálculo que se hace sobre el ingreso del mes y el segundo es un promedio de los 12 meses anteriores, más favorable para la persona, dado que generalmente en los 12 meses anteriores ganaba menos. Por facilidad, las empresas suelen aplicar el segundo procedimiento, pero este se deroga en el proyecto. “Así, habrá un incremento en las retenciones de todos los trabajadores”, dice Cubillos.