Las cuentas no cuadran: un nuevo elemento en las finanzas públicas podría empeorar la situación fiscal. ¿De qué se trata?

SEMANA: ¿Cuál es la importancia de la regla fiscal?

JUAN SEBASTIÁN BETANCUR: La regla fiscal es un instrumento cuya virtud principal es dar confianza y generar credibilidad en la estrategia fiscal del gobierno de turno. Es fácil asociar una regla fiscal con las finanzas públicas en su casa o en la mía o en una empresa. Es decir, usted con su familia hace un pacto para saber si se pueden endeudar porque quiere comprar un carro, o mejorar su casa, pero hasta cierto límite. ¿Y cómo se define ese límite? Dada la expectativa de ingresos que se tiene como familia, este es el nivel de deuda que se puede asumir, porque más allá de eso no la va a poder pagar. Y, si usted no paga su deuda, lo que termina ocurriendo es que nadie le vuelve a prestar. La regla fiscal es ese instrumento que propende por un manejo ordenado y sensato de las finanzas, en este caso ya no de la familia o de la empresa, sino del país.

SEMANA: Cuando se habla de déficit fiscal, es que no cumplió la regla…

J.S.B.: En eso quiero ser muy claro. En nuestro comunicado de esta semana, lo que estamos diciendo no es que se cumplió o no se cumplió la regla fiscal. Lo que estamos diciendo es que la meta que había en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, que es el documento insignia del Gobierno en el que se plasma su estrategia fiscal, con alta probabilidad no se va a cumplir. Para hablar de la regla fiscal, que es un mandato legal que tiene el comité, tenemos que esperar a que el gobierno nacional publique el cierre definitivo de las cuentas del año 2024. Eso todavía no ha ocurrido.

SEMANA: De acuerdo con los cálculos que ustedes hicieron, ¿cuál fue el déficit fiscal de Colombia en el 2024?

J.S.B.: El déficit primario, es decir, la diferencia entre ingresos y gastos excluyendo el pago de intereses, habría sido cerca de 21 billones de pesos superior a lo que estaba contemplado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Eso equivale a 1,2 puntos del PIB. En el marco, el déficit era 5,6 por ciento, esa era la meta. Si le suma 1,2, pues eso le da 6,8 puntos del PIB.

SEMANA: Mencionaban que los ingresos se estaban cayendo y el gasto venía aumentando. ¿Cuál es el escenario que se está dando?

J.S.B.: Los 21 billones de mayor déficit salen del hecho de que los números de recaudo con corte a noviembre de 2024 reflejan un recaudo inferior en 11 billones de pesos, frente a la meta de marco fiscal, mientras que el gasto primario que estima el Carf, con datos con corte a diciembre, habría estado 10 billones de pesos por encima de lo que se había estipulado en el marco fiscal.

SEMANA: Al asociar sus resultados con un estudio de Fedesarrollo sobre la ejecución del año pasado. ¿Qué pasa cuando la ejecución es inferior y si esa subejecución podría ayudar a que ese déficit se acercara?

J.S.B.: Esa es una pregunta importante. Es cierto que ha habido una subejecución, especialmente en el componente de inversión. Aun así, el nivel de gasto primario fue mayor de lo que estaba estipulado en el marco fiscal y el déficit también va a ser superior a lo que se tenía pensado. ¿Qué refleja eso? El telón de fondo de eso es que, dado que el comportamiento de los ingresos fue tan desfavorable en el año 2024, aun con una subejecución significativa, las cifras de déficit fiscal están sobrepasando las metas que se habían establecido.

SEMANA: ¿Por qué no se alcanzó la meta de recaudo?

J.S.B.: Creo que hay una mezcla de factores que influenció el recaudo tributario en el año 2024. Uno de ellos, importante, tiene que ver con que no se materializaron unas medidas de política que habían sido planteadas, por ejemplo, con los litigios, con la gestión que debía hacer la DIAN en materia tributaria. Otra parte tiene que ver con la composición del crecimiento económico, porque si bien es cierto que la economía como un todo ha tenido un comportamiento ligeramente superior a lo que se esperaba a mediados del año pasado, los sectores que más contribuyen al recaudo tributario son aquellos sectores que están creciendo por debajo de la economía y, por lo tanto, eso está teniendo una implicación en el resultado de recaudo del país. Hay otra parte y es que en 2022 los precios del carbón fueron inusualmente altos, eso implicó que el recaudo tributario en 2023 de ese sector, en particular del impuesto de renta, fuera atípicamente alto y dado que los precios del carbón se empezaron a normalizar en los años subsiguientes, el recaudo del sector carbón en 2024 volvió a niveles más normales. Ahí se observa una caída en el impuesto de cuotas de renta relacionado en parte con este comportamiento del sector carbón, porque hay una normalización de los precios en ese sector.

SEMANA: Ustedes han señalado que los 12 billones de aplazamiento no son suficientes y que se requiere un ajuste de 40 billones. ¿Qué está pasando?

J.S.B.: El comité ve con buenos ojos el decreto de aplazamiento que fue emitido esta semana. Considera que es un paso en la dirección correcta, pero también es insuficiente. Tanto así que el comité sigue pensando que, aun descontando ese decreto de aplazamiento, seguirían faltando por lo menos 40 billones de pesos de ajuste, o en ingresos o en gastos, para cumplir con la meta de la regla fiscal.

SEMANA: ¿Hay algún riesgo adicional?

J.S.B.: Esa cifra de 40 billones de ajuste en ingresos o en gastos, no está considerando un riesgo importante. Y es el hecho de que la reserva presupuestal, es decir, los gastos que se aplazaron de 2024 a 2025, ha venido creciendo de manera significativa en los últimos años y en el año 2024 terminó en cerca de 50 billones de pesos.

SEMANA: ¿Eso qué significa?

J.S.B.: Esa es una cifra que no está contemplada en el Presupuesto General de la Nación del año 2025, pero que va a generar una presión fiscal para esa vigencia. Esos 40 billones son nuestro escenario base actual, pero no contempla este riesgo de que esos compromisos que no han sido obligados, es decir, esa reserva presupuestal tenga impacto en las finanzas públicas del 2025.

SEMANA: Es decir, son cuentas que tendría que pagar el gobierno, pero que todavía no les han cobrado…

J.S.B.: Sí. El proceso presupuestal tiene cuatro fases. Las apropiaciones, que son las autorizaciones máximas de gasto, que es lo que queda aprobado en el Presupuesto General de la Nación. Los compromisos, que es el momento en el cual una entidad de gobierno firma un contrato con algún prestador y ese contrato ya genera alguna relación legal, pero todavía no se ha entregado ese servicio. Entonces el tercer momento presupuestal es la obligación. La obligación es cuando esa empresa o ese prestador del servicio o del bien, entrega al Estado ya el bien o servicio del cual el contrato es sujeto. Y el cuarto momento es el pago. En Colombia se considera que el gasto ya fue causado cuando hay una obligación. Cuando hablo de reserva presupuestal me refiero a esos compromisos, es decir, a esos contratos que ya fueron firmados, pero que no han sido obligados. Ese número en el año 2024 fue cerca de 50 billones de pesos, es decir, en el año 2025 hay el equivalente a 50 billones de pesos relacionados con partidas que fueron sujetas de un contrato, pero que todavía no se han convertido en gasto fiscal. Seguramente una parte importante de eso va a generar una presión fiscal en el año 2025.

SEMANA: Salió un decreto de conmoción interior con unos temas tributarios y se ha anunciado una nueva reforma tributaria. ¿Esos elementos ayudan para que este año esa preocupación que se vio ya, o que se ha manifestado para el 2024, no se repita?

J.S.B.: Como director técnico del equipo del comité, tengo que ser prudente. Nosotros estamos a la espera de que sean emitidos los decretos relacionados a la conmoción interior que tienen que ver con aspectos tributarios. Salieron algunos decretos, pero todavía no hemos visto el decreto con disposiciones tributarias o fiscales específicas y sobre la reforma tributaria se han dado unos anuncios y declaraciones, pero no hemos visto un proyecto sobre el cual podamos hacer un análisis meticuloso.

SEMANA: ¿Qué pasa si el país no cumple esos compromisos del déficit fiscal ni la regla fiscal?

J.S.B.: Lo que dice la ley 2155, que es la que regla la regla fiscal, es la última reforma a la regla fiscal que fue implementada en 2021, es: si el gobierno se desvía de la meta establecida en la regla fiscal, entonces el gobierno tendrá que explicar detalladamente, dice así la ley, las razones por las cuales se desvió y tomar medidas para retornar al cumplimiento pleno de la regla. Ahora, desde el punto de vista de confianza, los actores económicos, en particular los acreedores del gobierno, las calificadoras de riesgo y, en general, los actores que toman decisiones económicas, se guían por los instrumentos que generan confianza. Uno muy importante es la regla fiscal. Entonces, el punto de fondo es, Colombia había logrado un proceso de consolidación de sus finanzas públicas a partir del año 2022. La deuda, de hecho, en el año 2023 cerró por debajo de la meta de largo plazo que tiene la regla fiscal para ese indicador, y en la medida en que eso se reverse, pues empezará a generar unas inquietudes que habrá que gestionarlas. El punto de fondo es: tiene que haber una estrategia fiscal que genere un ancla, una credibilidad para que le dé la seguridad a los actores económicos de que las finanzas públicas van a estabilizarse.

SEMANA: ¿Qué medidas se pueden adoptar para que las cuentas empiecen a cuadrar? Hay amenazas, el tema de Estados Unidos está latente…

J.S.B.: La regla fiscal está establecida sobre el balance fiscal primario, es decir, la diferencia entre ingresos y gastos descontando el pago de intereses más algunos componentes adicionales. ¿Cómo logra un ajuste fiscal? O aumentando los ingresos o reduciendo los gastos. El comité no tiene la competencia de entrar al detalle de qué partida específica de ingresos debería incrementarse o qué partida puntual de gastos debería recortarse. Eso no es un mandato que tenga el comité, no puedo entrar en esos detalles, eso es potestad del gobierno nacional. Lo que sí es cierto es que el nivel de ajuste que requiere Colombia no es coyuntural, es más bien estructural.