Reforma a la salud en vilo: dudas fiscales, choque político y crisis de la Nueva EPS complican el debate en el Congreso

La reforma a la salud genera reparos en varios frentes, tanto en la atención a los usuarios como en el modelo administrativo que propone el Gobierno. Sin embargo, de cara al debate del 23 de septiembre, la mayor preocupación es el financiamiento.

El Ministerio de Hacienda, según algunas voces de congresistas, sorprende con una nueva cifra cada vez que aparece en los estrados de las sesiones que se programan para el estudio del controvertido proyecto de ley, que originalmente fue elaborado cuando la ministra de Salud era Carolina Corcho.

Varios parlamentarios llevan la cuenta, según la cual solo en los dos últimos años, contando con la iniciativa legislativa que se hundió en el Congreso y la que fue resucitada, se han presentado seis avales fiscales mientras el actual titular de la cartera de las finanzas públicas, Germán Ávila, sostiene que incluso, se harían más ajustes si se requieren. Esto teniendo en cuenta que los cálculos no pueden ser iguales en un proyecto de ley que viene siendo tramitado desde hace un par de años. “Ningún ministro de Hacienda podría sostener un mismo aval con un Marco Fiscal de Mediano Plazo que cuantificaba gastos con cálculos de hace dos años”, dijo.

El primer estudio de factibilidad del sector salud, con reforma, fue presentado a finales de 2023. Para entonces, el gasto proyectado para 2024 era de 92 billones de pesos, costo que subía progresivamente hasta llegar a 133 billones de pesos en 2033. Entre tanto, en el más reciente documento de aval fiscal del Ministerio de Hacienda, presentado el 20 de agosto, se habla de nuevas cuentas, lo que no dejó de causar controversia en el más reciente debate sobre el tema, que, además, era de control político. El gran lunar ese el Presupuesto para el año entrante, que sin ley de financiamiento aprobada, estaría desfinanciado.

Entre 2026 y 2036, el estimativo de recursos necesarios para financiar el sistema de salud, con todas sus novedades, sería entre 109,3 billones de pesos para el primer año de implementación (2026) y 180,4 billones de pesos en la última anualidad proyectada (2036).

‘Cuentas saltarinas’, punto que demora los debates

Las ‘cuentas saltarinas’ con el costo y, además, con las fuentes de financiación de la reforma a la salud, han sido uno de los motivos de demora en el trámite del proyecto de ley que, en todo caso, no parece tener el camino despejado en el Congreso de la República.

Para su tercer debate, ahora en Senado, luego de lograr dos aprobaciones en la Cámara de Representantes (en comisión y en plenaria), se alistan motores para dar la discusión, según confirmó el presidente de la Comisión Séptima de Senado, Miguel Ángel Pinto, quien por múltiples motivos ha tenido fuertes roces con el presidente de la República, Gustavo Petro.

La decisión en el Legislativo es debatir, mientras los señalamientos desde el Gobierno con el Congreso apuntan a una presunta estrategia para dilatar la reforma, que es una de las principales en el paquete social del mandatario.

Ponencia negativa y alterna

Las diferencias entre el equipo de senadores de la comisión que estudia temas laborales, de salud, vivienda, entre otros, son evidentes. Además de la ponencia oficial, los parlamentarios tendrán que estudiar una propuesta de archivo presentada por el Centro Democrático –partido de oposición al Gobierno– a través de los senadores Honorio Henríquez y Alirio Barrera. Ese texto sería el primero en salir a debate, según afirmó Pinto.

En el documento sostienen que las cifras presentadas para sustentar la reforma son insostenibles, no tienen un plan claro de financiamiento y en el Congreso está en trámite el Presupuesto para el próximo año, que, en total, tendría un hueco de 26 billones de pesos si la reforma tributaria no llegara a ser avalada, y eso es lo más probable.

Todo, en medio de una difícil situación fiscal, con más déficit y mayor deuda, lo que llevó a que en las comisiones terceras de Senado y Cámara no votaran el monto de la carta financiera para 2026, aforado en 556,9 billones de pesos. Allí está la asignación para el sector salud, que es de 75,8 billones, es decir, 33 billones menos de lo que cuesta en el primer año la implementación de la reforma. Claro está, hay fuentes de financiamiento distintas, como los aportes de los cotizantes o, inclusive, fuentes nuevas, que de todas formas no convencen a muchos congresistas y analistas, pues se relacionan, por ejemplo, con el recaudo por impuestos saludables, que ya están incorporados en las cuentas presupuestales.

La sustentación de la ponencia negativa de la reforma a la salud que pide su archivo, justamente se enfoca en la escasez de recursos públicos y en las proyecciones cambiantes. “En un año, las estimaciones de ingresos han aumentado en billones de pesos sin justificación técnica”, dice la ponencia. En septiembre de 2024 se esperaban ingresos por 1.260 billones para el periodo 2025-2034. En marzo de 2025 ya las cuentas ascendían a 1.336 billones, y en agosto el estimativo ya iba en 1.576 billones, en un lapso de 10 años.

Para los autores de la ponencia negativa, “estas proyecciones, que no tienen un soporte real, demuestran la falta de planeación en una reforma que afectaría el bienestar de todos los colombianos”.

A estudiar cada cifra

Una de las coordinadoras ponentes que tendrá la misión de sustentar la propuesta, Norma Hurtado, es además la promotora de un proyecto alterno, el cual, sin embargo, no se presentará en la sesión del 23 de septiembre. Las dudas frente a las cifras la llevaron a ella y a los partidarios de la idea de recomponer la reforma, a pedir una prórroga para radicar el texto.

Según dijo a este medio la senadora del partido de La U, “el Ministerio de Hacienda se escuda en que los avales fiscales responden a distintos instrumentos de planificación financiera y a cada cambio introducido por el Congreso. Sin embargo, existen elementos mínimos que no deberían cambiar de manera abrupta, como la atención de mediana y alta complejidad”.

Eso sí, lo que más preocupa a Hurtado es que parte de la financiación del que sería un nuevo sistema de salud provendría del presupuesto, que para 2026 no está en el mejor de los mundos. “Es deficitario, con una crisis fiscal y la incertidumbre de una reforma tributaria que no se sabe si será aprobada”.

Por esas razones, la congresista manifiesta que, con la reforma a la salud “no se puede improvisar”, pues se trata de la vida de más de 50 millones de colombianos. “Mi posición es estudiar minuciosamente cada cifra, porque una reforma de la salud no puede construirse sobre promesas financieras inciertas. Detrás de cada decisión hay pacientes, familias y personal médico que necesitan certezas”.

Un nuevo elemento

La reforma a la salud del Gobierno Petro tiene como apuesta central la atención primaria que, de hecho, sería uno de los temas que más demandará recursos.

Además, la iniciativa busca evitar los costos que genera la intermediación de las EPS, por lo que estas pasarían a tener otro rol: gestoras de salud y vida. Con ello, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, Adres, tendría que pagar directamente a todos los prestadores de salud del sistema. También se demandarán recursos por capitalización de la Nueva EPS, que atiende a más de 11 millones de colombianos. De manera que el modelo ha sido visto como la estatización de la salud.

La novedad, que seguramente entrará en los debates, es la situación de esa entidad, mayoritariamente estatal, luego del informe de la Contraloría General que presentó números en rojo de la Nueva EPS y un monumental desorden con al menos 22 millones de facturas sin procesar. El presidente Petro se refirió al caso como “un robo millonario a la salud”.

Realidades de Nueva Eps

La Empresa Promotora de Salud, en la que tiene participación accionaria el Estado y varias cajas de compensación familiar, está intervenida por la Superintendencia de Salud desde hace un año y 9 meses.

Desde entonces, se han relevado dos presidentes y 3 interventores, lo que, a juicio de analistas, como los de la consultora Sectorial, genera falencias en el proceso de control interno y la gestión del riesgo.

Además, desde 2023 hay un vacío en relación con la información financiera, sin contar con que la existencia de al menos 600 uniones temporales para la contratación complejizan el panorama para el manejo de la EPS con más usuarios.

El informe de la Contraloría destapó un incremento en los anticipos pagados, que se dio entre 2023 y junio de 2025, por la suma de 11,8 billones de pesos y se tienen cuentas por pagar por 21,3 billones.

Varias de las cifras de la Nueva EPS anuncian un colapso que arrastraría al 22 por ciento de la población y al 31 por ciento de las clínicas, hospitales y prestadores de servicios para el sector.

La decisión de la SuperSalud fue aprobar la capitalización, lo que ahora genera expectativa, pues el presidente Petro, tras una alocución, dijo no estar dispuesto a salvar más EPS.

Entrevista al superintendente Giovanny Rubiano

SEMANA: ¿Cómo recibe el informe de la Contraloría, el cual destapa un verdadero despelote en la Nueva EPS?

Giovanny Rubiano: Los hallazgos de la Contraloría no son nuevos. En el proceso de intervención, el equipo técnico de la superintendencia estableció cómo en la vigencia 2023 se ocultaron hechos económicos que eran relevantes y que cambiaron el resultado de los indicadores de permanencia de la Nueva EPS. En visitas de campo y seguimiento a esta EPS, hemos encontrado debilidades en los procesos, contratos sin legalizar, cuentas médicas por soportar. Estos hallazgos y otros más han sido motivo para la intervención y la medida cautelar que impuso esta superintendencia recientemente. Desde agosto se adelanta un plan de trabajo que busca estabilizar los giros, organizar las redes de prestadores, tanto públicos como privados, y regularizar los pagos.

SEMANA: ¿En dónde se genera el principal hueco financiero de la Nueva EPS?

G.R.: La información de esta EPS reportada a la Supersalud no correspondía a la realidad financiera de la entidad. Había un patrimonio negativo superior a los 471.000 millones en 2023 y obligaciones pendientes por pagar muy superiores a las que habían sido informadas. Al momento de la intervención, la Nueva EPS presentaba obligaciones pendientes de pago por casi 3 billones y realmente eran superiores a los 8 billones, es decir, más de 5 billones sin reportar.

Se ha recomendado a todas las EPS bajo intervención que fortalezcan las auditorías a las cuentas médicas y realicen una auditoría forense. Esta última nos permitirá conocer el destino de los recursos, aclarar las posibles inconsistencias financieras y determinar las responsabilidades. En este momento, Nueva EPS está próxima a iniciar ese proceso, que ya empezaron Savia Salud, Famisanar y Coosalud.

SEMANA: ¿Qué podrían decirles a los afiliados que piden cita y les responden que no se las asignan porque la EPS no ha pagado?

G.R.: Es importante aclarar que la Nueva EPS tiene deudas acumuladas y sistemáticas que han conducido a una espiral compleja al principal pagador del sistema de salud colombiano. Por una parte, debe mantener el flujo de recursos existentes para garantizar la atención y prestación de servicios de sus 11,7 millones de afiliados. Y, por otra, debe hacerlo en medio de los retos que implica ordenar y vigilar los pagos a cerca de 2.500 proveedores de servicios y tecnologías en salud.

Todo, en medio de las debilidades identificadas en los procesos contables, tecnológicos y del talento humano, que afectan estructuralmente la gestión de la EPS, aun en esta vigencia. A eso hay que sumar, que Nueva EPS maneja un presupuesto mensual de 2 billones de pesos, y en donde los prestadores, no todos, recurren a mecanismos que van desde el cierre de servicios hasta embargos de la UPC para reclamar el pago de las deudas. Para este superintendente, retener el flujo de recursos, mientras se ordena la casa, es inconveniente porque afecta la atención de miles de afiliados, que es lo que estamos buscando mitigar. El mensaje entonces es de confianza a los usuarios. La Supersalud está vigilando que se mantenga la prestación de los servicios, sin interrupciones.

SEMANA: ¿De qué le ha servido a la entidad pasar a control estatal?

G.R.: La EPS ha puesto en marcha planes de trabajo enfocados en reflejar su situación financiera, legalizar anticipos, formalizar la relación con la red prestadora y proveedora de servicios y tecnologías en salud, garantizar la atención a sus afiliados e implementar mejoras tecnológicas para superar la grave obsolescencia de sus sistemas de información, entre otros aspectos. Por ejemplo, durante la intervención se incrementó el proceso de radicación de facturas pendientes por procesar, pasando de un promedio de 3 5 millones de facturas al mes. Todo esto de manera manual, procesando facturas que no estaban debidamente registradas.

Al inicio de la intervención, el represamiento de cuentas médicas era de 4,3 billones de pesos y con corte a julio de 2025, la EPS ha avanzado en un 50,8 por ciento en la depuración de ese monto. También se han instaurado procesos para la auditoría de cuentas médicas y de radicación de facturas, con el apoyo de cinco operadores contratados para ese fin, dadas las debilidades tecnológicas de la EPS. Esto, para mencionar solo unas acciones emprendidas.

SEMANA: ¿Tiene salida la crisis de la Nueva EPS si el presidente Petro dice que no va a salvarlas más?

G.R.: El presidente señala que gran parte de las deudas acumuladas y el bajo cumplimiento de los habilitadores financieros por parte de estas EPS se deben a la ineficiencia en el manejo de los recursos y a su uso indebido. Por ello exige que sean los dueños quienes respondan por esos pasivos, y que no se cubran con los recursos públicos destinados a la salud de los colombianos.